因此，行政诉讼被告与行政机关同样不具有程序上的必然逻辑关系，行政权力的行使系行政责任承担的充分必要条件。

第一，总章程是特定政治原则的法律决断，是中国的实质宪法，[47]是决定特定宪法正当性的实质部分。在国家权力中包含着一种天然的限制，它约束着国家的活动范围。

更进一步说，中国的根本法是统摄一切主体的基本法律秩序，基于对党和人民共同意志的维护，宪法序言明确规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而且要求有这种工作，宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。有关方面拟出台的法律规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查是一种典型的事前审查程序，事实上，全国人大宪法与法律委员会就对《人民法院法》《人民检察院法》的修改草案在表决前进行过事前审查。……其他三件都是以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导全国人民进行的。中国的根本法同样以规定公民的基本权利为根本内容之一，但没有设定主权与人权的对峙关系。

[56]二是作为higher law而存在的根本法（高级法），这种观念来自于绝对主义国家时期市民阶层与专制王权斗争的结果，有深厚的神学自然法和理性自然法传统支撑，宪法在这个维度上不是文本规范意义上的根本法，是一种具有约束绝对国家权力的精神意义上的理性法（康德哲学集大成）。[36]习近平：切实尊崇宪法，严格实施宪法，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第201页。法院认为，被告湖北省保密局是中共湖北省委办公厅的内设机构，不是国家行政机关。

三是提升机制运行效率。(26)当然，学界在以上观点的论述中还有很多，在此不赘述。且公示、录用潘某(第二名)的文件由省委组织部作出，湖北省保密局没有作出录用潘某的决定，因此原告将湖北省保密局列为被告错误。⑧熊文钊：《法人、公法人与行政法人——关于行政法主体理论的阐发》，载《东吴法学》2001年第5期。

依照行政主体概念内涵的逻辑推理，在多元社会组织行使公权力却无法律法规的授权下，应如何对诸多主体进行界定？如果按照现有的行政法理论，无法律授权即无行政执法的依据，即行政职能的履行与行政主体存在动态上的逻辑对应关系。进入专题： 机构改革 行政职能 行政主体 行政救济 行政组织法 。

因此，坚持党的全面领导既是机构改革的内在要求也是最重要的政治原则。(18)王丛虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第47-48页。从结构上，现有行政主体的概念必然要被解构和重释。⑩行政主体理论研究必然纳入行政组织法的制度系统中进行探讨，因为行政组织法无论在理论文本还是司法实践中涵盖了行政主体权力运行的依据、程序运作模式及相应的行政监督方式。

在新时代，机构改革的推进和深化将面临诸多问题，只有坚持党的领导，才能明确改革的方向，破除影响改革的权力羁绊。分权并未削弱法国对国家行政和社会公共事务的管理能力，反而通过整合社会资源提升了社会治理的能力。然而，我国对行政主体的界定大多停留在传统的静态文本表述。因为非政府公共组织既可能成为行政相对方，也可能成为行政主体。

职能转变体现政府履职中的异质性特点，意味着对原有组织体系的重构、利益格局的重置。党和国家机构职能体系一旦出现了前面两个问题，优化不够、协同不到位，则行政效率的高效将难以保障。

若涉及国家赔偿，也由国家这一特殊主体来承担，行政主体行使权力产生的违法行为与应然承担的法律责任在诉讼程序中出现逻辑错位。(27)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。

反观我国，至今没有出台学界呼唤、社会需求的行政组织法，而其他相关法律实用性不强，已不能适应当前的行政法治生态。行政主体理论应当围绕这一核心予以理解和构建。在行政法学的研究中，行政组织的界定范畴与行政法关系的调控空间有逻辑关联，然行政关系并非单一维度。除了国家这一特殊主体外，还有来自社会的其他公共组织。(31)从行政组织法的立法层面，也可以在行政法治的基本原则下结合我国国家机构改革的精神将以上问题融入行政主体理论的探讨，对于完善我国的行政组织法体系以及对行政法学科的研究都大有裨益。(33) 行政主体的概念与行政法中的其他相关概念构成一个逻辑严密的概念体系。

可以说，行政主体理论的创新和发展，既是行政组织法在今后立法中的重要考量，也是行政组织法治化的必然走势。通过对机构改革的理论分析，引入与之逻辑关联的行政主体理论。

⑦笔者在20世纪90年代曾就不同的行政关系与行政法关系概念进行过深入思考，自20世纪80年代末以来，中国行政法学者运用法理学中法律关系主体、客体、内容三要素说，提出行政法主体理论范畴并从行政法关系的产生、变更、实现和消灭的动态过程中考察行政法关系双方当事人的实质性法律地位。国家将部分权能下放，转由社会组织履行公共行政职能，既能提高行政效率，减轻政府行政负担，也助于对社会秩序进行更便捷高效的调控。

无论是行政机关的行政行为、党的机构对相对人产生权利义务影响的行政行为甚至其他社会组织行使的公权力行为即社会公共行政行为都应纳入行政法律关系中进行管控，这是国家机构改革的基本精神，也是本文研究行政主体理论的出发点。基于对西方国家关于行政主体的界定，一些学者也认为应仿效公法人、公务组织、公务员等制度来建构我国的行政主体理论。

行政行为法、行政程序法应结合社会公共行政主体参与履行公共职能的现实需求有所作为，行政组织配套法律法规体系必须及早进行战略性规划、具体性设计，立法修法不能再滞后。事实上，我国在改革开放后特别是进入21世纪以来，机构改革的重点在于如何转变政府职能，怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系(13) (二)作为行政机关对违反者进行惩戒制裁的依据 有些名义软法文件，实际上就是提供了学界和实务界长期以来关注的行政裁量基准。例如，在戚和伟与浙江省人民政府其他行政管理纠纷再审案中，最高人民法院认定《宁波市人民政府关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》是浙江省宁波市人民政府制定的规范性文件。

④1989年制定的《传染病防治法》吸取应对非典的教训，于2004年修订。(29)例如，国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组印发《肉类加工企业新冠肺炎疫情防控指南》(2020年7月21日)、国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制医疗救治组印发《新冠病毒核酸筛查稀释混样检测技术指引》(2020年7月21日)、广东省新冠肺炎防控指挥办疫情防控组印发《广东省物业管理区域新冠肺炎疫情常态化防控工作指引》(2020年7月9日)等。

本文所关注的抗击疫情的名义软法，确有不少是直接被法院用作裁判依据的。然而，既往研究虽有所提及但并未充分展示软硬法混合治理的混乱、失序、造成法治紧张的一面，更为关键和重要的是，并没有在理论上全面探索治理这一乱象的规范化路径和方案，实践中也就自然不可能有任何值得赞许的改善成效。

参见罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，载《中国法学》2006年第2期，第3-24页。(36)《规章制定程序条例》第36条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。

然而，若其发布的是混合实质硬法的名义软法，那么，权限问题就成为一个首先需要解决的难题。有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施…… (44)防疫规范的制定本质是风险治理的重大决策，其应该遵循：(1)决策前必要的专家论证。(44)(3)既然防疫软法、硬法或软硬法混合规则的制定，需要不同于常规模式的应急模式与之相配，可自非典甲流等疫情以来，在法律上并未形成精细构造的应急程序，以至于新冠疫情治理期间的名义软法几乎不受任何程序开放性的限制。⑩而名称为指导指引指南等的文件，若单纯顾名思义，其应该不具有拘束效力，仅仅是期待个人或组织斟酌利害或信念而自愿遵守，故通常是软法的载体。

例如，国家卫生健康委员会办公厅在印发《新型冠状病毒感染的肺炎防控中常见医用防护用品使用范围指引(试行)》时明确指出，该指引是为指导合理使用医用防护用品而制定，是请参考使用的。(34) (二)制定程序非公开、非参与 迄今为止，对于行政规则——包括行政法规、规章和其他规范性文件，我国仅有《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》(35)，而缺乏对其他规范性文件的统一立法。

(12)但是，其中的禁止戴手套离开诊疗区域禁止戴着护目镜离开使用区域，防护面罩/防护面屏如为一次性使用的，不得重复使用禁止戴着防护面罩/防护面屏离开诊疗区域禁止穿着隔离衣离开使用区域，禁止戴着医用防护口罩和穿着防护服离开使用区域等规定，就其措辞的严厉性和绝对性而言，很难将其视为仅仅是参考性的建议。即便有规范效力不明确的条款，却因其在形式硬法规范的体系中占比甚低，并未构成高度紧张的法治难题。

(16)在21号文之后，西藏、贵州、内蒙古、广西等地也先后在该文基础上发布有关指导意见。(47)在喻雄诉邛崃市人民政府其他行政行为案中，法院认定邛崃市农村土地综合整治和建设工作领导小组《关于邛崃市4.20芦山地震后灾后恢复重建城乡建设用地增减挂钩试点项目实施的指导意见》是具有普遍约束力的规范性文件。